Фонд национального благосостояния:

развитие модели

Климкин С.И.,

к.ю.н., профессор Каспийского университета,

г.н.с. Института законодательства Республики Казахстан

13 мая 2019 г. в Институте законодательства Республики Казахстан состоялся «круглый стол» на тему «Перспективы внедрения некоторых элементов корпоративного права в свете анализа национального законодательства» (модератор — директор Института законодательства Республики Казахстан Сарпеков Р.К.), на котором выступили:

Климкин С.И., к.ю.н., профессор Каспийского университета, г.н.с. Центра правового мониторинга, г. Алматы (тема выступления: «Анализ эффективности Закона Республики Казахстан «О Фонде национального благосостояния»);

Турлуковский Ярослав, профессор, доктор права, директор Центра исследований Восточной Европы и Центральной Азии факультета права и администрации Варшавского университета, Польша (тема выступления: «Новые тенденции в польском торговом законодательстве»);

Естемиров Марат Асанович, доктор PhD университета КазГЮУ им. М.С. Нарикбаева, г. Нур-Султан (тема выступления: «Корпоративтiк құқықты дамытудағы сот практикасының рөлі»).

Краткий экскурс в историю возникновения холдингов в Казахстане

Весной прошлого года в интервью одному электронному изданию я отметил:

«Это же не вчера появилось. В 1993 году я из малого бизнеса перешел в корпорацию КРАМДС [1] (в начале 90-х под контролем этой национальной акционерной компании находилась вся эффективная часть казахстанской экономики) и стал личным консультантом её руководителя Виктора Тё.

Тогда поняли, что приватизация ни к чему хорошему не приведет, и началась реприватизация: стали создаваться первые казахстанские холдинги. А сейчас мы имеем вторую, если не третью «волну КРАМДСа» образца 1993 года. С одной стороны, это вроде бы рыночный метод — корпоративное управление экономикой. А с другой, — всё равно создается впечатление, что государство само управляет. Однако с юридической точки зрения это не так: управление осуществляется не напрямую, а через контрольное участие в уставных капиталах и контрольные пакеты акций» [2].

Вот выдержка из Указа Президента РК от 5 марта 1993 г. № 1135 «О Национальной программе разгосударствления и приватизации в Республике Казахстан на 1993-1995 годы (II этап)»:

Учреждение холдинговых компаний предусматривает последовательную реализацию следующих мероприятий:

- акционирование государственных предприятий;

- определение перечня предприятий, требующих координации деятельности из единого центра, имеющих наиболее тесные хозяйственные связи;

- выделение государственного контрольного пакета акций;

- учреждение холдинга с передачей ему права владения, пользования и управления государственными пакетами акций.

Реализация подобного механизма преобразования позволит чётко разграничить функции государственного регулирования и хозяйственного управления.

Государственные органы управления должны осуществлять регулирование деятельности холдингов через назначение их руководства (президентов и членов наблюдательных советов).

Наблюдательный совет холдинга осуществляет финансовый контроль за деятельностью акционерных обществ холдинга на основе участия представителей холдинга в органах управления обществ, анализа динамики прибыльности общества, контроля за крупными инвестициями и т.п.

Также 5 марта 1993 г. Президент РК утвердил Положение «О Государственных холдинговых компаниях».

21 июня 1993 г. Президент РК издал Указ от № 1257 «Об образовании Национальной акционерной компании «КРАМДС», согласно которому в уставной фонд компании переданы государственные пакеты акций предприятий и акционерных обществ согласно приложению. По состоянию на 30 мая 1994 г. в активе «КРАМДС» были пакеты акций 37 акционерных обществ.

Однако такое положение длилось недолго. 15 марта 1995 г. Президент отменил свой Указ о создании НАК «КРАМДС», что повлекло выделение из его состава этих акционерных обществ. Как отмечалось в постановлении Правительства от 6 декабря 1995 г., в том числе, «в целях ускорения реализации Национальной программы разгосударствления и приватизации в Республике Казахстан на 1993-1995 годы (II этап), демонополизации и разукрупнения, формирования рыночных отношений».

Развитие модели Фонда национального благосостояния

Указом Президента РК от 13 октября 2008 г. № 669 «О некоторых мерах по обеспечению конкурентоспособности и устойчивости национальной экономики», в целях повышения конкурентоспособности и устойчивости национальной экономики и упреждения факторов возможного негативного влияния на экономический рост в стране изменений на мировых рынках, в том числе, постановлено Правительству Республики Казахстан в установленном законодательством порядке:

1) создать акционерное общество «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» (далее — Фонд) путём слияния акционерного общества «Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук» и акционерного общества «Фонд устойчивого развития «Казына»;

2) определить, что Фонд — национальный управляющий холдинг, основной целью деятельности которого является управление принадлежащими ему на праве собственности пакетами акций (долями участия) национальных институтов развития, национальных компаний и других юридических лиц.

Постановлением Правительства РК от 17 октября 2008 г. № 962 Фонду были переданы акции 12 акционерных обществ.

Вот что отмечал Р.М. Журсунов в октябре 2011 г. (с сентября 2011 г. по январь 2012 г. — управляющий директор — директор юридического департамента (член правления) АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Қазына»):

«Три года назад тесное взаимодействие между Правительством и фондом — управление в так называемом «ручном режиме» — было оправдано, что, разумеется, нашло отражение в Законе «О Фонде национального благосостояния», акценты были смещены на управление фондом непосредственно единственным акционером.

На сегодняшнем посткризисном этапе перед фондом стоят уже несколько иные задачи, например, увеличение долгосрочной стоимости организаций, входящих в его группу. Основополагающим фактором является эффективное управление переданных государственных активов в целях повышения их долгосрочной стоимости. Необходимо развивать компании, входящие в группу фонда, которые являются локомотивами казахстанской экономики для повышения их производительности, создания новых рабочих мест, повышения стоимости их акций, внедрения в их деятельность управленческой и финансовой прозрачности.

Естественно, для достижения поставленных целей необходимо пересмотреть Закон о ФНБ. Законопроект в новой редакции уже разработан и проходит согласование в соответствующих государственных органах. Он направлен на внедрение в группе компаний фонда наилучшей практики корпоративного управления, предоставление фонду и организациям группы возможности самостоятельного принятия решений по текущим вопросам хозяйственной деятельности на основе принципов прозрачности и транспарентности» [3].

Отступления от принципов корпоративного управления

Работая в «КРАМДСе», я опубликовал, в том числе, статьи: «Правительство не имеет права назначать президентов государственных холдингов» [4] и «Вести игру по рыночным правилам, а не командным методом» [5].

Что мы имеем сейчас?

1. Согласно пункту 3 ст. 10 Закона о ФНБ, решения по вопросам деятельности компаний, в которых Фонд не является единственным акционером (участником), принимаются правлением или председателем правления Фонда в целях определения позиции Фонда как акционера (участника) для последующего голосования уполномоченными представителями Фонда на общих собраниях акционеров (участников) компаний.

Аналогичный подход в Законе имеет место, где речь идёт о компетенции единственного акционера (п. 3 ст. 7) и совета директоров Фонда (п. 4 ст. 8) по вопросам, касающимся компаний, входящих в группу Фонда.

Данные положения являются примером полного соответствия заложенному в Законе о ФНБ принципу эффективности системы корпоративного управления, предусмотренному подпунктом 2) ст. 17 Закона, а также задаче по внедрению в группе Фонда наилучшей практики корпоративного управления (подпункт 2) п. 2 ст. 4 Закона).

2. Однако подпункт 5) п. 2 ст. 10 Закона наделяет правление или председателя правления Фонда правом принятия оперативных мер в отношении компаний по недопущению срывов по полноте и срокам реализации инвестиционных решений и инвестиционных проектов.

3. Другим примером отступления от указанного принципа является наделение председателя правления Фонда полномочиями, предусмотренными пунктом 4 ст. 10 Закона, такими как:

- принятие решений о назначении проверок (ревизий) в компаниях и иных юридических лицах, пятьюдесятью и более процентами голосующих акций (долей участия) которых прямо или косвенно владеют компании;

- дача прямых (оперативных) поручений для исполнения компаниям, все голосующие акции (доли участия) которых принадлежат Фонду, по вопросам их деятельности;

- привлечение к дисциплинарной ответственности руководителей исполнительных органов юридических лиц, по отношению к которым Фонд является единственным акционером или лицом, владеющим всеми голосующими акциями, единственным участником либо единственным лицом, имеющим право на имущество юридического лица.

4. Также не представляется целесообразным распространение исключительной компетенции правления Фонда по утверждению кодексов корпоративного управления на все организации, входящие в группу Фонда.

Системное толкование ряда положений Закона приводит к выводу, что группа Фонда состоит из:

i) самого Фонда (хотя его «вершиной» является Правительство РК, поскольку в данном случае оно выступает в качестве акционера, то есть субъекта гражданско-правовых отношений);

ii) его дочерних организаций (национальные институты развития, национальные компании и другие юридические лица, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежат Фонду):

iii) его внучатых организаций (дочерние организации, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежат юридическим лицам, указанным в подпункте ii));

iv) его правнучатых организаций (дочерние организации, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежит юридическим лицам, указанным в подпункте iii)).

По нашему мнению, установление такой (сквозной) компетенции правления Фонда не соответствует провозглашенным Законом принципам корпоративного управления.

5. Законом РК от 24 мая 2018 г. № 156-VI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования регулирования предпринимательской деятельности» Закон о Фонде национального благосостояния дополнен статьей 6-1 «Совет по управлению Фондом».

Указом Президента РК от 6 декабря 2010 г. № 1116 «О Совете по управлению Фондом национального благосостояния «Самрук-Казына», в целях дальнейшего стабильного социально-экономического развития страны, обеспечения устойчивости экономики и защиты от воздействия возможных неблагоприятных внешних факторов постановлено, в том числе, образовать Совет по управлению Фондом национального благосостояния «Самрук-Казына», утвердить положение о Совете и состав Совета.

Несмотря на оговорку «консультативно-совещательный орган», Совет по управлению Фондом наделен вполне конкретными полномочиями.

Примечательно, что в первой редакции Закона о ФНБ 2009 г. такого органа не было. Его создание было предусмотрено Законом РК от 28 декабря 2011 г. № 524-IV (внесена статья 8-1 «Совет по управлению Фондом»).

Но в первой редакции Закона о ФНБ от 1 февраля 2012 г. его вновь не было предусмотрено. Он появился благодаря Закону от 24 мая 2018 г. № 156-VI.

6. Обращает на себя внимание состав Совета:

Первый Президент Республики Казахстан — Елбасы, председатель Совета;

члены Совета:

Премьер-Министр Республики Казахстан;

Руководитель Администрации Президента Республики Казахстан;

председатель правления акционерного общества «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» (по согласованию);

два представителя отечественного бизнеса;

представитель иностранного бизнеса.

При этом Премьер-министр РК является по должности председателем совета директоров Фонда. Также членом совета директоров является председатель правления ФНБ, который назначается и досрочно освобождается единственным акционером, то есть Правительством РК.

Закон одного лица

Согласно подпункту 4) ст. 1 Закона РК от 6 апреля 2016 г. № 480-V «О правовых актах», закон — нормативный правовой акт, который регулирует важнейшие общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные Конституцией Республики Казахстан.

Помимо Закона о Фонде национального благосостояния, можно назвать ещё несколько законов, посвященных одному, конкретному субъекту:

- Конституционный закон РК от 20 июля 2000 г. № 83-II «О Первом Президенте Республики Казахстан — Елбасы»;

- Закон РК от 30 марта 1995 г. № 2155 «О Национальном Банке Республики Казахстан»;

- Закон РК от 4 июля 2013 г. № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан».

В этой связи встает вопрос о соотношении закона одного лица (в данном случае — о Фонде национального благосостояния) и устава этого юридического лица.

Как следует из сайта Центрального депозитария, акционерное общество «Фонд национального благосостояния «Самрук-Қазына» было зарегистрировано Департаментом юстиции г. Астана 3 ноября 2008 г.

То есть до Закона от 13 февраля 2009 г. Фонд существовал как обычное акционерное общество, без отдельного закона о нём.

Теперь об уставе. В Законе о ФНБ нами обнаружено лишь 9 ссылок на устав Фонда.

Для сравнения: в Законе о товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью мы насчитали около 120 отсылок к учредительным документам. Это и понятно: число действующих ТОО в Казахстане составляет 370 999 [6].

Очевидно, что законодатель справедливо посчитал, что ТОО-шкам и их участникам должна быть предоставлена определенная свобода выбора модели своего поведения.

А Фонд национального благосостояния «Самрук-Қазына» — один.

Ссылки:

1. КРАМДС — это акроним: «Казахстанская республиканская ассоциация межрегионального делового сотрудничества».

2. Климкин С.И. Гражданское законодательство Республики Казахстан: Зигзаги нормотворчества. — Алматы: Жеті Жарғы, 2019. С. 76-77.

3. «САМРУК-ҚАЗЫНА»: новые вызовы и задачи // ЮРИСТ, 2011, № 10.

4. Климкин С.И. Правительство не имеет права назначать президентов государственных холдингов // АБВ, 25 марта 1994 г.; то же: Климкин С.И. Развитие законодательства Казахстана о предпринимательстве (Сборник статей). — Алматы: Баспа, 1998. С. 22-26.

5. Климкин С.И. Вести игру по рыночным правилам, а не командным методом // АБВ, 13 мая 1994 г.; то же: Климкин С.И. Развитие законодательства Казахстана о предпринимательстве (Сборник статей). — Алматы: Баспа, 1998. С. 30-33.

6. Данные из Сводного отчета по электронному регистру юридических лиц, филиалов и представительств по состоянию на 15.56 часов 14 мая 2019 г.