С 2023 года в Казахстане вместо Конституционного совета будет Конституционный суд. Председатель Комиссии по правам человека при президенте РК, член Венецианской комиссии Совета Европы от РК Игорь Рогов в интервью Zakon.kz рассказал, что ожидает общество от нового конституционного органа.
– Игорь Иванович, Конституционный суд у нас уже был, и вы были заместителем председателя суда. Затем много лет возглавляли Конституционный совет. И мне сегодня хотелось бы поговорить с вами о конституционной юстиции, конституционной реформе в нашей стране. По итогам референдума мы со следующего года опять переходим к Конституционному суду. Судя по соцсетям, многие казахстанцы приветствуют такое решение. Как вы полагаете, почему?
– Положительная реакция населения в какой-то мере выражает отношение к Конституционному суду, который действительно был у нас с 1992 по 1995 год. Приятно, что мы оставили неплохое впечатление. Мы рассматривали нормативные правовые акты на предмет их конституционности по обращениям главы государства, председателя Парламента, депутатов, профсоюзов, НПО и граждан.
Интересным, помню, было рассмотрение вопроса о конституционности акта Верховного совета, которым утверждалась минимальная потребительская корзина. Конституционный суд признал его неконституционным, нарушающим конституционное право на жизнь, посчитав, что те минимальные блага, которые были заложены законодателем, не обеспечивают выживаемость человека. В качестве экспертов нами был привлечен ряд структур во главе с Академией питания и её руководителем, известным учёным Торегельды Шармановым.
Мы вынесли решение, что наши граждане имеют право не просто на жизнь, а на достойную жизнь, и это было, мне кажется, главным нашим решением.
Потом Конституционный суд упразднили, но заложенные нами принципы остались в генетической памяти государственных мужей и действуют, надеюсь, до сих пор при разработке подобных актов.
– Почему же тогда Конституционный суд заменили Конституционным советом?
– Это решение, думаю, в значительной мере было обусловлено субъективным фактором. В рабочую группу при президенте по проекту Конституции входили французские эксперты: Жак Аттали – известный политик, политолог, и Ролан Дюма – экс-председатель Конституционного совета Франции. А поскольку в Конституции Казахстана были отчасти заимствованы французские идеи, то влияние французской школы у нас было очень сильным. И они убедили, видимо, членов рабочей группы создать Конституционный совет, аргументируя тем, что Конституционный суд – это архаичный институт, а Конституционный совет работает вне судебных процедур, формальностей, его члены – это, по сути, эксперты, специалисты права, независимые от политической и социально-экономической конъюнктуры.
Впрочем, было и такое мнение, что Конституционный суд «достал» изрядно правительственных юристов, которые регулярно проигрывали в суде различные иски. Сейчас трудно сказать, какие мотивы были главными в принятии этого решения.
– Как лично вы восприняли в тот момент создание Конституционного совета?
– Сначала относился скептически, а когда узнал, что в проекте новой Конституции в последний момент незадолго до референдума было предложено Конституционный суд заменить Конституционным советом, подал в отставку, наивно полагая, что наши оппоненты в юридических структурах правительства на этом успокоятся и, таким образом, удастся сохранить Конституционный суд. Отставка была принята, но Конституционный суд все же упразднили.
Естественно, я очень ревниво наблюдал за работой нового органа конституционного контроля, нередко присутствовал на его заседаниях в качестве представителя президента и Администрации президента. Но на меня, помню, произвела впечатление элементарная статистика.
Если за три года своего существования Конституционный суд рассмотрел чуть больше десяти дел, то Конституционный совет в год рассматривал столько же, если не больше. Правда, в последние годы обращаемость в Конституционный совет резко упала, суды практически перестали обращаться туда.
– Почему?
– Это особый разговор должен быть. Пусть историки права разбираются.
– А чем вы объясните тот факт, что интенсивность работы Конституционного совета на первых порах оказалась выше?
– У него появилось новое полномочие, которого не было у большинства конституционных судов, – так называемый предварительный контроль, когда конституционность принятых парламентом законов проверяется до подписания их президентом и вступления в силу. И это правильно, это лучше сделать до того, как вступивший в силу закон успеет породить правоотношения, которые впоследствии могут быть отменены в связи с признанием его не соответствующим Конституции.
Аналогично до недавнего времени работал и Конституционный совет Франции, у которой, повторяю, заимствована идея казахстанского Конституционного совета. Но наш Конституционный совет осуществлял ещё и последующий контроль по обращениям судов. Прежняя редакция статьи 78 Конституции РК гласила, цитирую: «Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный совет с представлением о признании этого акта неконституционным».
Как-то приехал к нам с визитом председатель Конституционного совета Франции Пьер Мазо и, ознакомившись с работой нашего КС, сказал: «Какие казахи мудрые, ввели ещё и последующий контроль для обеспечения конституционной законности». И когда уже при президенте Николя Саркози во Франции начались реформы, они тоже наделили свой Конституционный совет правом последующего контроля, в том числе правом, которого, увы, нет у нашего Конституционного совета — рассматривать жалобы граждан.
Может, у нас частично позаимствовали? (Улыбается.) И сейчас Конституционный совет Франции более сильный институт, чем некоторые конституционные суды Европы.
В России в ходе последней конституционной реформы наделили правом предварительного контроля Конституционный суд, то есть функцией, традиционной для конституционных советов. Происходит постепенная конвергенция этих двух институтов конституционного контроля.
Я рад, что у нашего вновь учреждаемого Конституционного суда полномочие предварительного контроля сохраняется.
– Как вы думаете, Игорь Иванович, что в Казахстане предпочтительнее – Конституционный суд или Конституционный совет?
–— Для нас приемлема любая версия конституционного контроля, будь то Конституционный суд или Конституционный совет. Лишь бы это было во благо. Главное, какие у них полномочия, и насколько эффективно они будут работать.
В Конституционном совете процедуры были проще, и решение выносилось в течение месяца. В конституционных судах Европы дела могут рассматриваться месяцами, а то и годами, это издержки конституционного правосудия. Согласно поправкам, сроки и порядок рассмотрения дел в Конституционном суде Казахстана будут определяться конституционным законом. Надеюсь, наш опыт будет учтен законодателем.
Главное, чтобы Конституционный суд был независимым от других государственных структур. В этом плане интересен опыт некоторых стран, учитывающий даже фактор географии. К примеру, в Германии, Грузии, России конституционные суды расположены в других городах, подальше от столиц, чтобы власти не оказывали на них давления.
– А у нас должен находиться в Алматы?
– Почему бы и нет (улыбается). Думаю, алматинские юристы были бы в восторге. Но это нереально, у нас другие традиции. А может, это и не нужно, пусть уж все будет в столице.
Другим условием независимости и судей Конституционного суда, и членов Конституционного совета является длительность сроков их полномочий. Во Франции, например, 9 лет, у нас – 6 лет. Где-то судьи конституционных судов работают пожизненно, где-то — до достижения определенного возраста, чаще всего, 70 лет.
Думаю, и нам в перспективе неплохо бы увеличить срок полномочий судей Конституционного суда вплоть до пожизненного, как, например, в Верховном суде США. Важно, чтобы судья Конституционного суда, вынося решение, не думал о том, как это отразится на последующей его карьере. Нужно, чтобы работа в Конституционном суде была венцом его карьеры.
– Есть мнение, что наш Конституционный совет ограничивается только толкованием Конституции.
– Ничего подобного. Почитайте последнее послание Конституционного совета, которое недавно озвучил в Парламенте Кайрат Мами.
Наш Конституционный совет давал не только официальное толкование Конституции, он мог признать и не раз признавал неконституционными законы и другие нормативные правовые акты. В общей сложности более 30 законов признаны им не соответствующими Конституции. Полностью или частично.
Наш Конституционный совет был очень серьёзным органом, сочетавшим в себе функции европейского Конституционного суда и Конституционного совета. Это был не совещательный орган, как полагают некоторые, это, если хотите, силовой орган по контролю за Конституцией. Если КС признавал закон или любой другой нормативный правовой акт не соответствующим Конституции, то этот акт становился юридически ничтожным, он не мог применяться, он не действовал.
И все же главным недостатком нашего Конституционного совета было отсутствие у него полномочия рассматривать индивидуальные жалобы граждан. Теперь институт Конституционного суда восполнит этот пробел.
– Игорь Иванович, что будет с решениями, принятыми Конституционным советом в течение 27 лет? Сохранят ли они свою силу?
– Хороший вопрос. Серьёзный. Действительно, во многих нормативных постановлениях КС закреплены институты, затрагивающие основные права и свободы человека и даже вопросы суверенитета республики. Например, решения о неконституционности некоторых положений Международного договора о статусе космодрома Байконур, о суверенитете Казахстана при вступлении в Таможенный союз и многие другие.
В пункте 2 новой 99 статьи Конституции сказано, цитирую: «Нормативные постановления Конституционного совета применяются в части, не противоречащей Конституции, до их пересмотра Конституционным судом». Думаю, при подготовке закона о Конституционном суде этот вопрос будет рассмотрен более подробно.
– И все же какой казахстанский орган конституционного контроля получил большее международное признание – суд или совет?
– Как сказать… И там, и там есть международный резонанс, международное признание. Помните, как за принципиальное решение по иску журналистки Татьяны Квятковской, повлекшее признание выборов депутатов Верховного совета нелегитимными, Конституционный суд Казахстана получил высокую оценку международных организаций? БДИПЧ ОБСЕ даже наградило его почётным знаком «За мужество», который хранился одно время в Музее правосудия Верховного суда РК. Надеюсь, он по-прежнему там.
Кстати, символично, что этот почётный знак привез нам из Варшавы Кайрат Мами, бывший в то время председателем Алматинского городского суда, а ныне – председатель Конституционного совета. А первый посол США в Казахстане Уильям Кортни, комментируя решение КС, заявил в прессе, что «Казахстан из ученика демократии становится её учителем».
Но и в истории Конституционного совета есть решения, получившие международный резонанс. К примеру, решение о неконституционности поправки в Конституцию, допускавшей вместо выборов главы государства проведение референдума о продлении срока его полномочий, было, по информации коллег из Венецианской комиссии Совета Европы, встречено в Европарламенте стоя, аплодисментами. Поскольку и судьи Конституционного суда, и члены Конституционного совета старались избегать «пиара», у нас в стране успехи нашей конституционной юстиции менее известны, чем за рубежом, где пристально следят за демократическими процессами в Казахстане.
– И правда, нет пророка в своём Отечестве…
– (Пожимает плечами.) Повторяю, неважно, как называется орган конституционного контроля – суд или совет. Важно, каковы его полномочия, насколько он независим и насколько компетентны кадры. Вот и все.
Чувствуется, в обществе сейчас большие ожидания от нового органа конституционного контроля – Конституционного суда. Очень хочется, чтобы они оправдались. Многое будет зависеть от качества разрабатываемого закона, регулирующего деятельность Конституционного суда, и от личности тех, кто конкретно будет осуществлять конституционное правосудие.
От всей души желаю Конституционному суду больших успехов. Жаль, что его возрождение не увидел председатель первого Конституционного суда академик Мурат Таджи-Муратович Баймаханов. Светлая память!
– И последний, уже набивший оскомину вопрос: не слишком ли часто меняем мы Конституцию?
– Вы знаете, недавно один из выступающих на YouTube-канале сказал: «Я бы Конституцию лет 30 не менял» и сослался на США и некоторые другие страны, где якобы очень редко их меняют. Ну, что сказать…
Конституция – это живой документ, и восхищение системой некоторых западных стран говорит о незнании юридических тонкостей. В США и ряде стран англо-саксонской системы права нормы конституций изложены весьма пространно. Решающую роль в их толковании там играют суды. Американские юристы так и говорят: «Конституция – это то, что решил Верховный суд».
Например, вопрос о конституционности смертной казни периодически рассматривал Верховный суд США и всегда признавал её конституционной. Сравнительно недавно он же признал конституционными однополые браки. Естественно, в таких странах, как США, часто менять Конституцию нецелесообразно, суды при необходимости могут дать конституционной норме современное толкование.
В конституциях же системы европейского континентального права, а к таковой относится и наш Основной закон, нормы изложены более конкретно и однозначно, поэтому надо их менять тогда, когда они становятся тормозом дальнейшего развития страны. Когда в конституционной реформе есть реальная необходимость. И не надо пугать обилием поправок.
Меня всегда умиляет, когда говорят: внесено столько-то поправок в столько-то статей, мол, не проще ли принять новую Конституцию? Не проще! Не надо путать юридическую технику с реальной конституционной реформой.
Например, чтобы Конституционный совет заменить Конституционным судом, надо внести изменения во все статьи Конституции, где этот институт упоминается. Я насчитал более 30 таких корректив. Глубину реформы специалисты определяют не количеством измененных статей, а теми институтами, которые она формулирует.
А в отношении нашей конституционной реформы, не вдаваясь в подробности, могу однозначно сказать, что она носит системный характер, значительно усиливая в первую очередь правозащитный потенциал Основного закона, что было отмечено и членами Венецианской комиссии Совета Европы.
